深大擬推動(dòng)國(guó)內(nèi)首個(gè)大學(xué)立法，本月初的這則消息無(wú)疑震動(dòng)了深圳乃至內(nèi)地高教界。通過(guò)立法推進(jìn)高校“管、評(píng)、辦”分離，把高校辦學(xué)自主權(quán)法定化呼聲已高。現(xiàn)在，深圳很有可能拔得頭籌。成立特區(qū)以來(lái)，深圳利用特區(qū)立法權(quán)和較大的市立法權(quán)，已制定出臺(tái)4部法規(guī)、10部規(guī)章，初步建立起與國(guó)家立法相補(bǔ)充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認(rèn)，近年來(lái)深圳教育立法步伐緩慢。這一次，《深圳大學(xué)條例》或?qū)⒊蔀樯钲诮逃⒎ㄍ粐囊粋€(gè)典型樣本。

提起深圳大學(xué)的改革，人們自然而然想起學(xué)校創(chuàng)辦初期那些大刀闊斧、獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷的壯舉。但是，作為多年來(lái)深圳唯一的綜合性大學(xué)，深大也面臨各種非議，就是官方也曾坦承其不足。2009年，時(shí)任深圳市委書(shū)記劉玉浦在深大調(diào)研時(shí)，就曾指出學(xué)校的辦學(xué)體制和機(jī)制與國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《深圳市綜合配套改革總體方案》要求有很大差距。

當(dāng)時(shí)，深大就提出要建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、依法治校”的現(xiàn)代大學(xué)制度，并通過(guò)市人大立法，制定《深圳大學(xué)條例》，明晰政府和學(xué)校各自的權(quán)利和義務(wù)，建立學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)。劉玉浦表示深圳將全力支持，深圳市人大可以利用深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行立法，并將立即著手準(zhǔn)備前期工作。

南科大試水 章程難產(chǎn)

但是，從構(gòu)想的提出到取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展一度遙遙無(wú)期。深圳高教改革創(chuàng)新的風(fēng)頭，很快被平地而起的南方科技大學(xué)奪去。

2009年，原中科大校長(zhǎng)朱清時(shí)獲聘成為南科大創(chuàng)校校長(zhǎng)。朱清時(shí)甫一南下就高喊“去行政化”、“自主辦學(xué)”等口號(hào)，并透露“市委市政府已經(jīng)決定，讓我們制定好南方科技大學(xué)的章程，然后把這個(gè)章程交深圳市人大審議，通過(guò)以后，就成了深圳特區(qū)的法律，以后我們就依法辦學(xué)，這樣就可以避免政府直接與學(xué)校打交道會(huì)造成的那種行政干預(yù)”。

“自主辦學(xué)”，這是朱清時(shí)在南科大五年最重要的目標(biāo)之一。5年來(lái)，朱清時(shí)與官方的關(guān)系微妙、反復(fù)。但深圳市對(duì)南科大的支持不曾減弱。特別是2011年出臺(tái)的《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》(下稱《辦法》)，提出多項(xiàng)改革創(chuàng)新制度，比如設(shè)立理事會(huì)作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，比如由理事會(huì)聘任校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)，設(shè)立職能強(qiáng)大的學(xué)術(shù)委員會(huì)等。遺憾的是，該辦法始終是行政法規(guī)，沒(méi)有上升到法律層面。

天時(shí)地利助推深大條例

5年后的今天，依法治國(guó)成為舉國(guó)共識(shí)，人們驚訝地發(fā)現(xiàn)，一直默默無(wú)聞的深圳大學(xué)接過(guò)南科大的宏愿，悄悄起草了《深圳大學(xué)條例》，擬推動(dòng)成為國(guó)內(nèi)首個(gè)大學(xué)立法。

據(jù)深大立法調(diào)研工作組介紹，去年5月28日，深圳大學(xué)校長(zhǎng)李清泉專程拜會(huì)市人大常委會(huì)主任白天，匯報(bào)并商議了深圳大學(xué)立法事宜，白天表示希望《深圳大學(xué)條例》盡快出臺(tái)。隨后，深大立法正式啟動(dòng)。

立法調(diào)研工作組稱，近一年搜集整理匯編數(shù)百萬(wàn)字的資料，結(jié)合國(guó)情和深圳特區(qū)、深圳大學(xué)實(shí)際，最終完成立法草案。草案的重點(diǎn)是創(chuàng)新和規(guī)范深圳大學(xué)與政府的關(guān)系，爭(zhēng)取政府更多支持并將其法定化，擴(kuò)大和保障學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；最大限度實(shí)現(xiàn)深圳大學(xué)招生、學(xué)科設(shè)置、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、人事招聘和待遇、基建和采購(gòu)招投標(biāo)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等依法獨(dú)立高效運(yùn)行；同時(shí)也創(chuàng)新和規(guī)范對(duì)深圳大學(xué)辦學(xué)的多種監(jiān)督機(jī)制，等等。從國(guó)家與城市的發(fā)展節(jié)點(diǎn)看，《深圳大學(xué)條例》的擬定占盡天時(shí)地利。日前召開(kāi)的中共十八屆四中全會(huì)，“依法治國(guó)”成為主題。在深圳，官方去年提出“三化一平臺(tái)”的改革主攻方向。其中的“法治化”，成為城市發(fā)展的重要主題。

種種有利因素的疊加，讓人們對(duì)《深圳大學(xué)條例》的順利實(shí)施充滿期待。《條例》草案起草者之一、深圳市人大常委會(huì)委員、深圳大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)黃亞英認(rèn)為，《條例》主要是解決三個(gè)問(wèn)題：通過(guò)立法推進(jìn)“管辦分離”；把高校辦學(xué)自主權(quán)法定化；完善高校內(nèi)部治理以及自身的架構(gòu)和運(yùn)作。按照草案思路，政府就是一個(gè)辦學(xué)單位，主要負(fù)責(zé)撥款。理事會(huì)則是學(xué)校運(yùn)作中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)或決策機(jī)構(gòu)，重大事項(xiàng)都由理事會(huì)來(lái)決策，“而不是說(shuō)像過(guò)去，重大事項(xiàng)都要層層去政府多個(gè)部門(mén)請(qǐng)示報(bào)批。凡是列出來(lái)的自主權(quán)，全都由理事會(huì)集體來(lái)行使”。

黃亞英說(shuō)，《條例》的法律效力和法律層級(jí)要比高校章程高得多，內(nèi)容也側(cè)重于擴(kuò)大高校自主權(quán)，厘清政府和高校的關(guān)系，章程更多是談學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)作，“我們希望這種做法將來(lái)有可推廣性或借鑒價(jià)值，為全國(guó)類似高校提供借鑒”。

深圳教育立法如何突圍

無(wú)論是構(gòu)想的艱難探索，還是對(duì)實(shí)效的審慎觀望。從觀察深圳教育立法突圍的層面來(lái)說(shuō)，深圳大學(xué)條例無(wú)疑是一個(gè)典型樣本。

到目前為止，深圳利用特區(qū)立法權(quán)和較大的市立法權(quán)已制定出臺(tái)四部法規(guī)、十部規(guī)章，初步建立起與國(guó)家立法相補(bǔ)充并體現(xiàn)深圳特色的教育法規(guī)規(guī)章體系。但不可否認(rèn)，近年來(lái)深圳教育立法工作面臨諸多困境，立法步伐緩慢。在部分深圳特區(qū)教育立法方面，甚至還存在落后國(guó)家立法的情況。

通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，2000年深圳獲得較大的市立法權(quán)之后，僅出臺(tái)一部教育法規(guī)，并且再?zèng)]有運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)創(chuàng)制新的教育法規(guī)和政府規(guī)章。而與此同時(shí)，教育類政府規(guī)章的數(shù)量卻迅速增加。究其原因，一方面是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)特區(qū)尚未擴(kuò)容至全市范圍之前，運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)進(jìn)行立法，必然導(dǎo)致“一市兩法”的現(xiàn)象。而較大的市立法又受到嚴(yán)格限制，立法難度相對(duì)較大，程序較為復(fù)雜，立法數(shù)量自然也就少了。

從國(guó)家層面來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)加強(qiáng)教育法制建設(shè)，已基本形成完備的教育法律法規(guī)體系。利用特區(qū)立法權(quán)填補(bǔ)國(guó)家法律法規(guī)空白的空間逐步減少。在這一背景下，對(duì)深圳教育立法而言，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)和難度的立法創(chuàng)新空間基本沒(méi)有，解決教育實(shí)際問(wèn)題的立法創(chuàng)新面臨越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)和難度。

不過(guò)，隨著深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)擴(kuò)容至全市，“一市兩法”的根本瓶頸得以解決。特別是2009年，國(guó)務(wù)院批復(fù)《深圳市綜合配套改革總體方案》提出爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家教育綜合改革示范區(qū)，要求深圳結(jié)合自身特點(diǎn)，積極探索教育體制機(jī)制創(chuàng)新，為國(guó)家教育綜合改革探索經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步為深圳特區(qū)教育的立法創(chuàng)造出先行先試的條件。也正是在諸多政策紅利下，構(gòu)想五年的《深圳大學(xué)條例》才終有“首嘗螃蟹”的可能。

聲音

我們將高校方方面面的自主權(quán)都寫(xiě)到了《條例》里面。比如說(shuō)經(jīng)費(fèi)的撥付以及撥付的標(biāo)準(zhǔn)，從預(yù)算、撥付、招生，到學(xué)校的教學(xué)管理、設(shè)備采購(gòu)、工程招投標(biāo)，再到外事和國(guó)際合作，人員進(jìn)出境的審批，包括人員的聘任、待遇、獎(jiǎng)懲制度，都明確今后不再由政府層層審批或者層層報(bào)批。

—黃亞英(《深圳大學(xué)條例》草案起草者之一、深圳市人大常委會(huì)委員、深圳大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng))

旁邊觀察

大學(xué)立法空間有多大

在普遍贊許聲中，也有專家對(duì)《深圳大學(xué)條例》的實(shí)際騰挪空間和最終效果持謹(jǐn)慎態(tài)度。武漢大學(xué)( 招生辦)法學(xué)院教授秦前紅認(rèn)為，深大的探索代表了一種正確方向，值得肯定。但在現(xiàn)有法律框架和行政權(quán)限下，他擔(dān)心會(huì)面臨很多難題。

秦前紅在一篇評(píng)論中說(shuō)，雖然深圳除了享有作為較大市應(yīng)享有的地方立法權(quán)外，還享有特區(qū)立法權(quán)，但招生制度、學(xué)位授予制度等均屬于法律保留事項(xiàng)，“如果地方立法完全抄襲全國(guó)性立法，則純屬浪費(fèi)立法資源，制造立法噱頭。如果變通設(shè)計(jì)，是否可以變通全國(guó)性法律的基本原則和基本制度？”

另一方面，深圳只是副省級(jí)城市，而大學(xué)管理的行政權(quán)限，更多是在廣東省和教育部()。深圳市政府盡管是深圳大學(xué)主管機(jī)關(guān)，但所能釋放的教改紅利空間有限。

秦前紅認(rèn)為，條例所能涉及到的深圳市政府與深圳大學(xué)的核心關(guān)系，其實(shí)就是財(cái)政撥款和人事任免。但財(cái)政撥款只需有科學(xué)民主的預(yù)算體制，公開(kāi)透明的撥款程序，即可解決深圳大學(xué)的訴求。而人事任免則關(guān)乎干部體制，條例只好選擇回避，“剩下的那些皮毛性制度用大學(xué)章程即足以安放，又何需勞動(dòng)立法機(jī)關(guān)大駕？”

事實(shí)上，條例起草者之一黃亞英也坦言，從目前全國(guó)的改革來(lái)看，高教領(lǐng)域是改革比較遲緩的一個(gè)領(lǐng)域，還需要長(zhǎng)時(shí)間努力，“這次立法也不可能解決所有的問(wèn)題，比如說(shuō)高校內(nèi)部的人事管理，等等。我們這部《條例》可能還沒(méi)辦法一次到位。”

專題統(tǒng)籌：南都記者 郭啟明 張哲 專題采寫(xiě)：南都記者 莊樹(shù)雄 郭啟明

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)目前已制定的教育法規(guī)、規(guī)章

四部法規(guī)

1994 .11

(修訂2002.8，2004.6)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成人教育管理條例

1995 .12

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)教育督導(dǎo)條例

1997 .2

(修訂2004.6)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施《中華人民共和國(guó)教師法》若干規(guī)定

2004 .12

深圳市學(xué)校安全管理?xiàng)l例

十部規(guī)章

1992 .6

(修訂1993.10)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)鼓勵(lì)華僑港澳臺(tái)同胞捐資辦學(xué)的若干規(guī)定

1993 .10

(修訂2010.12)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)學(xué)校保護(hù)暫行規(guī)定

2005 .8

深圳市暫住人口子女接受義務(wù)教育管理辦法(試行)

2006 .4

深圳市校車交通安全管理暫行辦法

2006 .10

深圳市民辦教育管理若干規(guī)定

2008 .12

深圳市學(xué)前教育管理暫行辦法

2008 .12

深圳市中小學(xué)校外配餐管理辦法

2008 .12

深圳市校外午托機(jī)構(gòu)管理辦法

2010 .1

《深圳市學(xué)校安全管理?xiàng)l例》實(shí)施細(xì)則

2011.5

南方科技大學(xué)管理暫行辦法